민간투자사업(Private Finance Initiative)은 민간 자본으로 공공 인프라의 재원을 공급함으로써 민관파트너십을 만들어내는 방법이다. 원래 호주와 영국 정부에서 시작된 민간투자사업과 그 변형된 형태들은 공공 재정의 효율성과 책임에 대한 요구가 늘어나자 금융화와 민영화의 신자유주의 프로그램의 일부로서 많은 나라에 받아들여졌다. 민간투자사업이 가장 발전한 나라는 호주, 영국 그리고 스페인이다.
민
간투자사업은 영국에서 많은 논쟁을 불러일으켰다. 회계감사원(the National Audit Office)은 민간투자사업이 대체로
돈 값어치(Value for money)를 높인다고 본다. 그러나 최근 의회재무위원회(the Parliamentary
Treasury Select Committee)는 다음과 같이 말한다. “민간투자는 재무제표에 등재되어야 한다. 재무성은
민간투자사업이 부서의 예산한도를 우회하기 위해서 사용되어서는 안된다는 점을 명확히 함으로써 화폐가치와 상관없이 주어지고 있는
인센티브를 없애야 한다. 그리고 OBR에는 민간투자사업의 부채를 미래의 예산규칙평가에 포함하라고 요구해야 한다.”
개관
민간투자사업(이하 민투)은 원래 공공 영역에서 공급해 왔던 인프라와 서비스를 공급하는 데 민간영역의 역량과 공공부문의 자원을 사용하는 조달방법이다. 민투는 넓은 의미에서 민관협력사업(PPP)의 하부 개념이며, 공공 서비스를 공급하기 위하여 프로젝트 파이낸스(project finance: 민간부문의 자본과 부채를 동원하는 방법)를 사용한다는 특징을 가지고 있다. 인프라를 공급하고, 재원을 공급하는 것 이외에도 민간부문의 회사들이 공공 시설을 운영하고, 때때로 공공부문의 고용자들의 고용계약을 민간부문과 다시 맺는 등의 방식들도 포함한다.
원리
계약(Contracts)
공
공부문은 통상 특수목적회사(SPV: special purpose vehicle)라고 알려진 민간투자
콘소시엄(consortium)과 계약을 체결한다. 이 콘소시엄은 민투를 공급하는 특수한 목적으로 설립된 회사이다. 이 회사는
다수의 민간부문 투자자들과 시공사들, 운영회사, 그리고 은행 등으로 구성된다. 콘소시엄의 재원(funding)은 계약의 생애주기
동안 시설을 건설하고 관리권을 인수하고, 자본을 대체(capital replacement)하는 데 사용된다. 일단 계약이 효력을
가지게 되면, SPV는 소비자와 시설의 운영자 사이의 계약 조정을 위한 도관체(conduit)로서 기능하게 된다. SPV는 대체로
서비스 브로커 수수료를 부과한다.
민
투계약은 20년이 안 되거나 40년이 넘는 사업도 있지만, 기본적으로 25-30년을 단위로 계약한다. 민투 계약기간 동안에
콘서시엄은 공공 부문에서 제공되어왔던 특정한 서비스들을 제공한다. 콘소시엄은 “서비스가 없으면, 수수료도 없다”는 운영기반으로
업무를 진행하고, 돈을 지급받는다.
공
공기관(public authority)은 콘소시엄이 예상 수익 등에 대한 “산출내역”(output specification)을
문서로 작성한다(한국 개념으로 실시협약서). 콘소시엄이 약속된 표준을 지키지 못할 경우에, 이 표준을 개선할 때까지 자금 지급이
중지될 수 있다. 표준이 합의된 기간에 개선되지 않으면 공공부문은 계약을 종료하고, 적절한 시기에 프로젝트를 콘소시엄으로부터
인수할 권리를 가지게 된다.
계
약 종료가 일어날 경우에 프로젝트의 부채금융이 모두 상환되어야 한다는 보장이 없으면, 민간부문의 금융을 보호할 수 없기 때문에 이
과정은 매우 복잡해진다. 대부분의 계약 종료의 사례에서 공공부문은 부채를 상환하고, 프로젝트의 소유권을 가져온다. 원칙적으로
계약종료는 마지막 수단이다.
민
투계약에서 공공의 이익이 잘 보존되는지 여부는 계약서가 얼마나 잘 쓰여있는지에 달려 있다. 또한, 계약서의 내용을 각 계약
주체들이 얼마나 잘 이행할 수 있는지에 달려있다고도 볼 수 있다. 최근 몇 년간 공공의 이익을 더 잘 보장하기 위해서 다양한 민투
계약의 형태들과 절차들이 발전해 왔다.
공급 구조
전
형적인 민투의 공급자는 세 부분의 법적 주체로 나눠진다. 모회사(holding company)는 위에 언급한 SPV와 같은 의미를
가지며 Topco라고, 자본장비와 인프라 공급회사를 Capco, 그리고 서비스 공급 혹은 운영회사를 Opco라고 부른다. 주
계약은 공공부문과 Topco끼리 이루어진다. 요구사항은 Tapco에서 Capco로, Opco로 제 2의 계약에 의해서 진행된다. 그
이상의 요구사항은 이들과 다시 계약을 맺는 하청업체로 내려간다. 종종 하청업체는 Topco와 같은 주주 자격을 가진 회사이기도
하다.
재원 조달 방법
2007-2010
년 금융위기 이전에는, 대규모 PFI 프로젝트들은 채권이나 선순위 채권을 통해서 재원이 공급되었다. 위기 이전에는 선순위 채권에
의한 재원조달이 더 보편적이었다. 숫적으로는 많은 소규모 사업의 경우, 전형적으로 선순위 채권의 형태로 은행에서 직접 재원이
공급되었다. 선순위 채권은 일반 채권보다는 조금 더 비싸다. 이것은 은행이 민투의 신용도에 대해 정확하게 이해하기 때문에 발생하는
현상이다. 은행은 채권 발행자들이 건설 단계에서의 위험을 과소평가하는 것으로 간주하고, 은행이 제공하려고 하는 것보다 조금 더
나은 가격을 제시할 수 있다.
민
투 과정에서 자금재조달(refinancing) 과정은 일반적이다. 일단 건설이 끝나면, 프로젝트의 위험이 줄어들고, 더 값싼
부채를 얻을 수 있다. 자금재조달은 채권을 통해서 이루어질 수 있다. 건설단계에서는 은행대출을 사용하여 자금을 조달하고, 이후
훨씬 긴 운영기간 동안에는 채권으로 자금을 조달하는 것이다. 대부분 민투 계약에서, 자금재조달의 이익은 정부와 공유하도록
되어있다.
민
투의 재원을 조달하는 은행은 계약의 기간동안 정부에게 돈을 받은 콘소시엄으로부터 상환받는다. 민간영역의 관점에서 보면, 민투는
공공부문이 파산할 가능성이 별로 없기 때문에 위험이 낮다. 실제로 IMF 체제에서 정부는 파산이 허락되지 않는다(아르헨티나가
외채를 재구조화한 것처럼 때때로 이 규칙은 무시되기도 한다). 조달한 재원의 상환은 전적으로 계약에 명시된 시설과 함께 서비스를
제공하는 콘소시엄의 능력에 달려있다.
영국에서 민투의 발전
역사
민투는 프로젝트 금융을 기반으로 한다. 프로젝트 금융은 중세시대부터 인프라를 만드는 금융형태였지만, 본격화된 것은 1980년대 호주에서 민투를 도입하면서부터이다.
1992년 민투는 영국의 보수당 존 메이져 정권에 의해서 처음 도입되었다.
민
투 도입은 논란을 가져왔고, 노동당은 강하게 반대했다. 노동당의 비판은 노동부 장관이자, 노동당 2인자였던 해리엇
하먼(Harriet Hamen)은 민투를 민영화의 꼼수(back-door)라고 간주했고, 재무부 장관이었던 알리스태어
달링(Alistair Darling)은 “현재 예산절감은 나중에는 엄청난 지출로 이어지게 될 것”이라고 경고했다. 그럼에도 불구하고, 재무성은 이 계획을 유익한 것으로 간주하고, 1997년 총선에서 당선된 토니 블래어의 노동당 정부도 민투제도를 수용했다. 내
각 수립 2달 후에 보건부 장관, 알란 밀번(Allan Milburn)은 “공공부문의 자본이 제한되어 있을 때에는 민투가
필요하다”고 발표했다. 사실상 민투는 계속되고 노동당 정부에서 확장되었으며, 노동당 내부, 스코트랜드 국민당 그리고 녹색당 뿐만
아니라 조지 몬비엇(George Monbiot)과 같은 비평가들로부터도 많은 공격을 받았다. 세계은행, IMF 그리고 영국에서는
영국산업연맹(CBI)가 민투를 지지했다.
보
수당과 노동당정부는 모두 민간부문이 공공부문보다 더 서비스를 공급하는 데 유리하다는 실용적인 논리를 통해 민투를 정당화했다.
이러한 입장은 몇몇 프로젝트에서 영국의 회계감사원의 지지를 받았다. 그러나 많은 사람들은 민투의 사용이 실용적이보다는
이데올로기적이라고 비판했다. 폴락(Pollock)은 재무성 장관인 고든 브라운(Gordon Brown)과 만난 자리에서
“공공부문이 관리에 서투르다는 것을 지속적으로 강조하고, 민간부문이 효율적으로 서비스를 잘 공급하는 것” 이외에 별다른 논리가
없었다고 상기했다.
2003
년 노동당 정부는 런던 지하철 인프라와 화물자동차 를 민영화하는 민관협력사업을 이용했다. 민관협력 방식으로
메트로넷(Metronet)과 튜브라인(Tube Lines)라는 회사는 자금 문제를 일으켜 영국의 납세자들에게 심각한 비용을 남기고
국가의 소유가 되었다.
2005년과 2006년 노동당 정부는 영국의 학교를 개선하는 "미래를 위한 학교건설"(Building Schools for the Future)이라는 계획을 도입했다. 노동당 정부가 이 사업에 책정한 220억 파운드 중에서 120억 파운드(55%)가 민투로 도입되었다. 몇몇 지방자치단체는 지역에 이 사업기금을 유치하기 위해서 전문학교를 도입하기로 했다.
2007
년 10월 영국 전체의 민투계약의 총 자본가치는 680억 파운드 였는데, 계약기간동안 영국의 납세자들이 내야할 돈은 2150억
파운드로 집계되었다. 2007년 시작된 세계 금융위기로 인해 민간자본의 원천이 말라가자 민투사업들도 위기를 겪었다. 그럼에도
불구하고 민투 사업은 영국에서 노동당과 현 집권당이 암묵적으로 협조하는 가운데 공공부문 조달을 위해 선호되고 있다. 2009년
1월 보건부 노동장관 알란 존슨(Allan Johnson)은 보건분야의 계약을 재확인하면서 다음과 같이 말했다. “민투는 보건부에서 새로운 병원을 짓는데 항상 플랜 A였지, 절대 B였던 적이 없다. 그러나 민투에 투자하지 않으려는 은행들 때문에 영국정부는 “민간” 금융사업 그 자체에다 새롭게 돈을 지불해야 했다." 2009
년 3월 재무성은 20억파운드의 공적자금을 학교짓는 민간회사와 다른 민투사업에 지불했다. 노동당 재무성장관 예트 쿠퍼(Yvette
Cooper)는 쓰레기 처리계획, 환경계획, 그리고 학교를 포함하여 대출 가치는 130억 파운드 정도가 될 것임을 확인하고,
이것은 절대 미뤄지거나 취소되지 않을 것이라고 보았다. 그녀는 대출이 곧 상업적 이자율과 함께 상환될 것이라고 약속했다. 그러나
당시 자유민주당의 빈스 케이블(Vince Cable)은 민투를 통해 공적자금을 투입하느니 전통적 정부재정사업이 훨씬 낫다고
주장했다.
이 모든 것들은 정말 투명하지도 정직하지도 않다. 현 민투사업은 채무를 숨기고 있을 뿐이다. 민투는 이미 상당히 망가졌으며 민간투자사업이라는 데다가 정부가 돈을 쏟아부어야 하는 한심한 상황이다.
이에 대하여 보수당조차 민투사업이 납세자의 돈을 직접 가져가고 있으며 민투가 웃기게 돌아가고 있다고 간주했다. 이어서 교통부 장관인 필립 하몬드(Philip Harmond)는 다음과 같이 말했다.
만
약 민투사업으로부터 민간 금융을 활용하고 싶다면 많은 것이 남지 않게 될 것이다. 만약 재무적 위험을 공공부문으로 이전시킨다면
이것은 이전 계약의 구조를 반영하게 될 것이다. 공공부문은 스스로에게 돈을 빌려서 사업에 참여해야 할 뿐만 아니라, 민투 사업
구조가 프로젝트가 가져올 높은 민간부문의 수익을 남기는 대신 공공부문은 더 많은 위험을 감내해야 할 것이다. 이것은 정말 웃긴
상황이다.
2009
년 9월 인터뷰에서 이어서 재무장관을 했던 보수당의 조지 오스본은 자신의 당에 대한 정책의 성격은 유지하면서도, 노동당의 민투
정책의 남용을 비판하는 자신의 당과는 거리를 유지했다. 동시에, 오스본은 부분적으로 사유화되고 있는 공공 인프라에 민간투자를
보존하면서도, 투명한 회계를 통해 사적 부문에 적절한 위험이전을 하는 방식으로 변경할 것을 제안했다.
민
투에 대한 이 정부의 접근은 인정하기 어렵다. 따라서 우린는 대안적인 민간투자방식을 찾아야 한다. 노동당의 민투 모델은 실패했고,
개혁되어야 한다. 우리는 민간부문에게 위험을 이전하는 척하지 않고, 실제로 위험을 이전시킬 수 있는 방법을 고안해야 한다.
민투에 대하여, 우리는 보다 투명하고 납세자의 가치를 높힐 수 있는 방법을 구상하고 있다. 첫번째 방법은 투명한 회계이다. 즉,
단순히 부외금융효과를 노린 것에 불과한 민투 사업들에 대하여 인센티브를 없애야 한다. 정부는 은행이 하는 방식으로 접근함으로써
최악의 결과를 가져왔다. 우리는 나라에 필요한 병원, 학교 등을 건설할 때 보다 정직하고 유연한 방법이 필요하다. 교통 인프라의
경우에도 우리는 민간부문에 위험을 이전시킬 수 있는 대안 모델이 필요하다. 머리는 계약자가 이기고 끝내는 납세자가 지는 이
시스템은 빨리 끝나야 마땅하다.
민
투 사업이 많은 개혁을 필요로 하고 비판을 받았음에도 불구하고, 조지 오스본이 재무장관으로 임명된 첫 해에 민투사업은 69억
파운드에 해당하는 61개의 사업이 진행되었다. 에딘버러 대학, 마크 헬로웰(Mark Hellowell)은 다음과 같이 진술했다.
사
실 연합정부는 화폐가치의 신용평가 시스템이 전혀 약해지지 않은 상황에서 민투사업을 확장시키기로 결정해왔다. 정부는 부채비율을
줄이려고 전전긍긍하기 때문에 투자비용이 당장 예상상에 반영되지 않는다는 것을 알게 되면서 점점 비싼 대출을 이용하게 된다.
특
히 경기침체기에 민투의 높은 비용은 사회적 문제로 부각되었다. 공공부문 예산감축에 따라 민투 사업의 재개약을 하거나 혹은 불쾌한
부채라는 이유로 민투 비용을 지불하기를 거절하는 경우도 생겨났다. 피터 딕슨(Peter Dixon)은 민투사업은 근본적으로 잘못된
사업모델이며 공공부문 투자가 우선이라고 비판했다.
2010
년 9월 영국정부는현재 영국에서 민투 사업으로 지불해야 할 부채가 2670억 파운드라는 숫자를 발표했다. 또한, 그동안 연구들은
2009년에 재무성은 민투사업에서 공공이 소유한 은행과의 협상에 실패하여 불필요하게 10억 파운드를 추가로 지출해야 한다는 연구도
제시되었다. 이러한 실패는 공공인프라 자본비용을 1%만 줄여도 납세자들이 1년에 50억 파운드를 아낄 수 있다는 정부계획을
상기할 때 더욱 충격적인 것이었다.
2011
년 2월 재무성은 8억 3500만 파운드에 퀸즈 병원을 건설하기로 한 민투사업을 발표했다. 일단 안전성과 효율성은 확인되었지만,
아직 밝혀지지 않은 것은 민투 콘소시움이 계약을 변경하도록 설득할 수 있다는 점이다. 비슷한 과정이 다른 민투사업에서도 진행될 수
있다.
영국에 대한 영향
분석
2009년 국가회계감사원의 보고에 따르면 2003년부터 2008년 사이에 건설된 민투 건설 프로젝트의 69%가 제 시간에 건설되었고, 64%가 제 가격에 거래되었다.
그
러나 2011년에 나온 회계감사원의 보고에 따르면, 민투사업의 도입은 “정부가 스스로 돈을 조달했을 때에 비해 훨씬 공공투자의
자본비용을 높이는 효과가 있었”고, “금융비용은 민투 사업에서 높았다”는 충격적인 결과가 소개되었다.
이코노미스트지의 한 기사는 다음과 같이 보고한다.
민
간부문이 감옥을 건설하고 운영하게 하는 것에는 눈에 보이는 편익이 있다. 하나는 속도이다. 민간 감옥은 정부에서 지은 건물은 지을
때까지 7년 정도가 소요되는 반면, 민간 감옥은 2년 만에 지을 수 있다. 공공부문에 비해 운영비용도 싸다. 왜냐하면 노동자들에
대해서 공공부문에 비해서 25% 이상 인건비를 덜주고, 혜택도 적기 때문이다.
민투 프로젝트는 국방부가 매우 적은 돈으로 유용한 자원을 얻도록 해 주었다. 민투 계약은 막사, 본부, 비행사와 선원 훈련장, 그리고 연료 서비스 등 다양한 부문에서 활용되었다.
개
별사업들을 볼 때, 민투 프로젝트들은 매우 값싸게 집행된다는 점을 확인할 수 있었다. 예를 들어, 2005년 정부의 비밀문서는
300환자들과 직원들의 생명을 위태롭게 한 시크로프트 병원의 뉴삼 센터(Newsam Center at Seacroft
Hospital) 민투사업을 비난했다. 뉴삼센터는 장기적인 병을 앓고 있거나 정신적으로 문제가 있는 사람들을 위한 시설이다. 이
보고서는 4700만 파운드가 투자된 이 병원에서 “계약서, 디자인, 건설, 운영 그리고 관리 등 5개 영역에서” 문제가 발생했다고
기록했다. 2001년부터 2005년 사이에 이 병원에서는 4명이 자살했는데, 그 중 한 명은 통제가 안 되는 화장실에서 4일
동안 발견되지 못했다. 검시관은 이 시설을 책임지고 있었던 리즈 정신건강교육 보건부 위탁(Leeds Mental Health
Teaching NHS trust)가 환자들을 적절하게 관찰할 수 없었다고 말했다. 정부보고서는 이 건물의 디자인과 구조가정신병
환자들을 위한 요소를 갖추지 않았다고 지적했다. 보고서는 이 건물이 보수적이며, 탈출이 어렵게 되어 있다고 지적했다. 건물은 화재
위험에 노출되어 있었고, 바닥과 벽 부분에 화재방재물질이 전혀 없었다. 게다가 매트리스와 의자는 가연성 물질을 사용했다. 환자는
자기방에 연기가 피어 오르는 것을 보게 되어 있었다. 화재방지 매뉴얼은 매우 취약했고, 화재방지절차는 “위탁관리 회사에 의해
제공됨”이라는 표현과 함께 포스트잇에 적혀있었다. 보고서는 건물이 화재예방에 대한 모든 규칙을 위반했다고 결론지었다.
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